全国人大代表、中铁四局集团有限公司巡视员许宝成：
优化养老用地政策 释放供给活力
今年全国两会期间，记者再次采访到了全国人大代表、中铁四局集团有限公司巡视员许宝成。今年，他将关注点放在了如何吸引社会资本进入养老服务业上。
他说，截至2016年底，我国60岁及以上老年人口已达2.3亿，占总人口的16.7%左右。随着人口老龄化的日益加剧，全社会的养老需求正在加快释放，由政府主导的养老服务业难以满足，必须调动社会力量共同投入养老事业。而我国目前还处于政府引导社会资本进入养老市场的初级阶段，应充分发挥政府在推进养老服务业中的引导作用，加强顶层设计，加大扶持力度，进一步释放国有企业、民营企业、非政府组织等社会资本进入养老服务业的动力和空间，促进我国养老服务业的繁荣大发展。
在许宝成看来，吸引社会资本进入养老服务业，一个很重要的方面就是要优化养老用地政策，释放供给活力。社会资本进入养老市场，土地的取得与投入是首要难关。根据《养老服务设施用地指导意见》，养老用地被列为“医卫慈善用地”，该类用地整体规划量少、零碎，同时定价制度、获取方式均不尽完善和统一。
为了进一步优化养老土地供给，增强社会资本进入养老市场的动力，许宝成建议，
一是将养老服务设施用地单列门类，纳入土地利用总体规划，扩大养老土地储备量。同时，国家层面明确养老服务设施用地的定价原则、取得方式等，使得社会资本获取养老土地的依据更加明确、途径更加清晰，压缩养老土地运作的“灰色空间”。
二是调整养老服务设施用地“有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷”的面积控制，适量增加土地供应面积。因为当今老年人对生活品质的追求越来越高，大型养老机构仅仅考虑床位和必要养老设施还远远不够，必须同时考虑适老文卫、科教、健身、娱乐、休闲、商业等配套设施，5公顷的硬指标显然难以满足。
三是养老服务设施投入大、回收慢、存续久，加之老年人群消费观念保守、支付能力不强等社会文化因素，导致我国养老市场的盈利模式很不清晰，社会资本进入该领域顾虑重重。在部分金融市场高度发达的国家，养老市场供给一般会伴生金融手段，如开发商在开发完成或运营一段时间后，通过资产证券化手段将养老机构与设施等重资产转手金融机构，从而尽快回流开发阶段的巨额投资。在我国目前资产证券化等制度尚不成熟，建议允许大型养老项目配套部分居住用地，便于企业回笼资金，降低企业建设成本，加大社会资本进入养老市场的吸引力。
2014年4月17日，国土资源部办公厅关于印发《养老服务设施用地指导意见》的通知
养老服务设施用地指导意见
一、合理界定养老服务设施用地范围。专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于本《意见》中的养老服务设施用地。
二、依法确定养老服务设施土地用途和年期。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途应确定为医卫慈善用地。
依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地，可布局和安排养老服务设施用地，其他用地中只能配套建设养老服务设施用房并分摊相应的土地面积。
养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，最长租赁期限不得超过同类用途土地出让最高年期。
三、规范编制养老服务设施供地计划。养老服务设施用地供应应当纳入国有建设用地供应计划。新建城区和居住小区配建养老服务设施用地的，建设规模应一并纳入住房建设用地供应计划；新建养老机构服务设施用地的，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回的，规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划。
四、细化养老服务设施供地政策。经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）。但法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。
营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。以招标、拍卖或者挂牌方式供应养老服务设施用地时，不得设置要求竞买人具备相应资质、资格等影响公平公正竞争的限制条件。房地产用地中配套建设养老服务设施的，可将养老服务设施的建设要求作为出让条件，但不得将养老服务机构的资格或资信等级等作为出让条件。
五、鼓励租赁供应养老服务设施用地。为降低营利性养老服务机构的建设成本，各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准，明确相应的权利和义务，向社会公开后执行。市县国土资源管理部门与用地者应当签订养老服务设施用地租赁合同，约定租赁国有建设用地的出租人和承租人、地块的位置、用途、面积、空间范围、容积率、租期、租金标准及调整时间和方式、到期处置与续期或出让等内容。
六、实行养老服务设施用地分类管理。新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同宗地，再按宗供应；不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。
新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，应当在土地利用年度计划指标中优先予以安排。
新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施用地，应当在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中予以特别说明，应明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期，以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等。
七、加强养老服务设施用地监管。在核发国有建设用地划拨决定书、签订出让合同和租赁合同时，应当作出以下规定或者约定：
（一）建设用地使用权可以整体转让和转租、不得分割转让和转租；
（二）不得改变规划确定的土地用途，改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县国土资源管理部门依法收回建设用地使用权；
（三）签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。划拨建设用地要设定抵押权，在核发划拨决定书时，应当约定划拨建设用地使用权不得单独设定抵押权，设定房地产抵押权的建设用地使用权是以划拨方式取得的，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿；
（四）养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内；
（五）向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同应约定服务期限一次最长不能超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。
八、鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。
企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。
九、利用集体建设用地兴办养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
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