上海市人民政府办公厅
关于印发《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》的通知
沪府办发〔2022〕3号
各区人民政府，市政府各委、办、局：
经市政府同意，现将《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》印发给你们，请认真按照执行。
上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案
为深入贯彻《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》，结合实际，制定本实施方案。
一、工作目标
——养老托育服务体系更加完善。到2025年，深化形成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系；构建政府主导、家庭为主、多方参与，教养医相结合的托育服务体系；“一老一小”整体推进机制更加健全。
——养老托育服务供给更加有效。到2025年，全市养老床位从15.9万张增加到17.8万张，其中护理型床位不低于60%；各区社区养老服务设施均不低于常住人口每千人40平方米，有条件的区力争达到常住人口每千人50平方米。全市常住人口每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个，普惠性托位占比不低于60%，开设托班的幼儿园占幼儿园总数比重不低于50%，科学育儿指导服务对常住人口适龄婴幼儿家庭全覆盖。
——养老托育服务质量明显提升。行业管理制度和服务标准体系更加健全，从业人员整体素质显著提升，政府投入和行业筹资水平稳定增长，数字化转型成效明显，覆盖全行业、全流程的监管体系全面建立，养老托育服务更加专业、科学、均衡、智慧和可持续。
——群众满意度不断提高。积极回应人民群众新期待，加快推动养老托育服务各项政策落地见效。建立健全养老托育服务动态评价和需求反馈机制，持续提升服务精准性和便利度，人民群众获得感和满意度不断提高。
二、重点任务
（一）促进养老服务结构优化功能提升
1.保障基本养老服务。制定上海市基本养老服务清单。完善保基本养老机构（床位）建设与管理办法，明确建设、服务标准和管理要求，适当优化房型设置。建立保基本养老床位统筹利用机制，依托养老服务信息平台，建立轮候规则，研究激励政策，为老年人跨区域养老提供便利。鼓励各区建立本区域养老床位统筹利用机制，提高床位整体利用率。
2.优化养老服务设施区域布局。制定“十四五”养老服务设施布局专项规划，稳步增加养老床位和各类社区养老服务设施。重点在新城和老年人口密集地区新增养老床位，鼓励中心城区进一步挖掘潜力，就近增加养老床位。研究实施存量养老服务设施改造提升工程，改善软硬件条件，提升专业服务能力。
3.增强养老机构专业照护功能。聚焦失能、失智老年人照护需求，增加护理型床位和认知障碍照护床位。修订养老机构护理型床位设置指引，通过新建、改造等方式，增加护理型床位。制定认知障碍照护床位设置地方标准，鼓励发展老年认知障碍照护机构，支持在养老机构建设认知障碍照护单元。到2025年，认知障碍照护床位达到1.5万张。
4.分类提升社区嵌入式养老服务。推动日间照护服务机构分类发展，引入专业机构管理，为部分失能、失智老人提供照料护理、康复辅助等服务，将符合条件的机构和服务纳入长护险覆盖范围。完善长者照护之家入住标准和退出机制，强化短期照护功能。优化老年助餐服务，鼓励多元主体参与。探索发展家庭照护床位。开展认知障碍友好社区建设，实现街镇全覆盖。大力发展农村互助式养老，支持利用农村宅基地或闲置集体建设用地建设养老服务设施。
5.深化医养康养结合。推动社区卫生服务机构与养老服务机构同址或邻近设置。深化养老机构和医疗机构签约合作服务机制，探索以项目方式，为在养老机构开展医养结合服务的医护人员支付劳务费。探索组建区域医养联合体，推动在医疗、养老、护理、康复等机构之间有序转诊、双向转介。推广“养老院+互联网医院”模式，为老年人常态化提供开药、问诊、慢病管理、健康教育等服务。促进体养结合，建设长者运动健康之家。推动符合条件的培训疗养机构转型发展养老服务。
6.完善老年健康服务体系。坚持预防为主，普及健康生活方式，推广健康养老理念。建设以市老年医学中心为引领，综合医院老年医学科为骨干，社区医疗卫生机构为基础的老年医疗服务网络。鼓励符合条件的医疗机构转型为康复医院或护理院，支持民营护理、康复医疗机构发展。健全安宁疗护服务体系，提升临终患者生命尊严。全面开展老年友善医疗机构建设，优化就医流程，为老年人就医提供便利。做实家庭医生签约服务，完善老年人健康档案，整合老年人体检、智慧健康驿站自检、医疗机构诊疗记录等信息，加强老年人健康管理服务。
7.深化长期护理保险试点。修订《上海市长期护理保险试点办法》，完善评估认定、服务内容、过程监管、质量评价、支付标准等政策。研究提高养老机构照护服务长护险支付标准。完善长护险定点服务机构第三方综合评价标准体系，促进健康规范发展。推进长三角长护险养老机构延伸结算试点，支持老年人异地养老。鼓励商业保险机构开发商业长护险产品，探索引入商业保险机构等参与长护险经办服务。
（二）扩大托育服务有效供给
1.提升科学育儿指导服务。将科学育儿指导纳入“出生一件事”，免费发放《上海市母子健康手册》，实现常住人口婴幼儿家庭全覆盖，提供从怀孕初始到儿童期的孕育和健康指导。每个街镇配备1个家庭科学育儿指导站，每年为有需求的适龄婴幼儿家庭就近提供不少于10次的指导服务。依托“随申办”移动端推广“育之有道”APP等应用，探索与互联网平台合作，扩大免费育儿资源知晓度和覆盖面。开展“育儿加油站”“亲子嘉年华”等活动，提供膳食营养指导、生长发育检测、心理健康等教养医结合服务。制定实施科学育儿指导工作规范与评估办法，加强质量监督。
2.推动幼儿园开设托班。在有条件的公办幼儿园新开、增开托班，新建和改扩建的公办幼儿园原则上均要开设托班。完善公办幼儿园办托班管理制度，明确托班硬件、师资、招生和经费保障等标准和规范。鼓励有条件的民办幼儿园开设普惠性托班。
3.鼓励各类主体举办普惠性托育机构。完善托育服务设施设置标准和机构管理办法，保障安全和服务质量，鼓励更多符合条件的社会主体参与。支持有条件的企事业单位、园区、商务楼宇等，利用各类资源新建或改扩建托育服务设施，为职工提供托育服务。
4.探索发展社区托育服务。制定社区托育设置标准和管理制度，鼓励利用各类社区综合服务设施，建设标准化、嵌入式的“宝宝屋”等托育场所，提供临时托、计时托等普惠托育服务。支持通过公建民营、购买服务等方式，引入专业托育机构，对社区托育场所进行规范化管理。
5.促进“一老一小”融合发展。将养老托育服务纳入“15分钟社区生活圈”和家门口综合服务体系，加强资源统筹和共建共享。在社区为活力老人带养婴幼儿提供场地、设施等便利，开发针对性育儿指导课程，助力隔代照料。发挥工会、共青团、妇联等群团组织和公益性社会组织作用，为居民提供养老托育服务。
（三）增加多层次多样化养老托育服务
1.发展多样化养老托育服务。鼓励各类资本投资养老服务业，组建上海健康养老领域国有企业集团。鼓励为有需求的家庭定制个性化科学育儿指导和上门托育服务。培育老年教育多元举办主体，扩大老年教育资源供给。鼓励旅游企业创新开发更多适合老年人的旅游产品。支持更多市场主体参与老年人居家适老化改造，提供多样化产品和服务。积极推进多层住宅加装电梯。支持物业企业参与社区居家养老服务，探索“社区+物业+养老服务”模式。
2.促进养老托育产品提质升级。积极发展老年人生活用品、护理产品、康复辅具等老年用品产业，培育一批“专精特新”小巨人企业、制造业单项冠军企业。支持举办中国国际养老、辅具及康复医疗博览会，发挥产业对接平台功能。探索将康复辅具纳入医疗器械创新审批特别通道，加快审批流程，拓宽应用场景，大力发展康复辅具特色产业园区。积极培育儿童玩教具、动画设计、旅游等行业领军品牌。
3.推动家政服务提质扩容。深化家政服务提质扩容“领跑者”行动，发挥试点区示范带动作用。大力发展员工制家政企业，推动家政服务规范化、标准化。鼓励家政企业针对“一老一小”照护需求，开发针对性、个性化产品。支持符合条件的家政服务企业参与提供养老托育服务。
4.加快数字化转型。实施“数字伙伴计划”，开展互联网应用适老化和信息无障碍改造专项行动，探索利用市场机制推广“为老服务一键通”，加强老年人数字技能教育和培训，助力老年人跨越数字鸿沟。围绕老年人防跌倒、紧急救援、独居老年人居家“安全监测”、认知障碍老人防走失等场景，发布智慧养老应用场景需求清单和产品名录。推动托育服务场所智慧化改造，建设幼儿来离园智能管理、体质体能健康状况、户外活动监测等应用场景。完善上海市养老服务平台和3岁以下幼儿托育服务管理平台功能，并纳入全市“一网通办”，提供“一站式”服务。
（四）加强养老托育人才队伍建设
1.加大专业人才培养力度。在有条件的高等院校和职业院校开设老年服务与管理、婴幼儿托育服务与管理等专业或课程。支持上海开放大学在养老、托育、家政等领域，开展学历教育、非学历培训和社区教育。培育产教融合型养老托育企业，支持建设一批产教融合实训基地。积极培育养老托育领域专业社会工作者。
2.强化从业人员技能培训。实施养老托育从业人员技能提升工程，加强职业道德建设，开展养老托育从业人员岗前培训和岗位技能提升培训。支持行业协会等组织面向从业人员开展养老护理员、育婴员、保育员等职业技能等级认定。对参加养老托育相关职业工种培训且技能等级认定合格的从业人员，按照规定给予培训费补贴或技能提升补贴。
3.完善人才激励保障政策。全面实施养老护理员薪酬等级体系，开展养老护理员市场工资价位监测。研究发布保育员等岗位市场工资指导价。加大政策支持力度，对符合条件的养老护理员等养老服务从业人员给予适当补贴。将养老产业纳入上海市人才引进重点支持范围。组织举办上海市养老护理职业技能竞赛、保育队伍技能大赛，按照规定开展评比表彰。
（五）提升养老托育监管服务效能
1.优化政务服务环境。试点推进养老托育服务机构设立“一件事”。定期发布养老托育服务支持政策清单，推动实现在线申请和办理。支持品牌化、连锁化养老机构发展，为其控股子公司（分支机构）在沪跨区域享受优惠政策提供便利。建立养老托育政务服务评价机制，提升政务服务质量。
2.完善行业综合监管体系。落实《上海市养老服务机构综合监管办法》。完善托育机构监管机制，开展托育服务市场排摸和分类治理。建立养老托育服务机构信用档案，实行分级分类监管，为守信主体提供容缺审理、政策资金扶持等激励，对失信主体依法依规惩戒。健全养老托育多部门联合监管和执法机制，减少多头重复监管。发挥行业协会积极作用，加强标准制定，强化行业自律。
3.防范化解各类风险。建立养老托育风险预警和应急处置机制，制定落实重大传染病疫情防控方案和应急预案，加强对养老托育机构建筑、消防、食品、医疗卫生等重点环节安全监督检查。加强对养老机构收取的质押金、预收款等大额资金的监管，规范托育机构收费行为。制定完善针对养老社区等新业态的监管措施。严防不法分子在“一老一小”领域以虚假投资、欺诈销售、高额返利等方式进行非法集资活动，保护消费者合法权益。
三、保障措施
（一）建立统筹推进工作机制
建立上海市“一老一小”工作统筹推进机制，研究制定养老托育重大政策，推动重点任务、重大项目落地实施。各区成立区“一老一小”工作统筹推进机制。市有关部门按照职责分工，制定配套政策措施，推动各项任务落地。市发展改革委会同相关部门做好跟踪评估工作。
（二）加大财政投入力度
推进落实上海市“十四五”养老服务设施建设实施意见，提高保基本养老床位建设支持标准，对存量养老机构改造、认知障碍和护理型养老床位、各类社区养老服务设施建设给予补贴。研究制定“十四五”普惠性托育服务设施建设支持政策，优化普惠性托育服务机构奖补政策。鼓励各区通过提供场地、减免租金、运营补贴、以奖代补等方式，支持社会主体提供养老托育服务。研究补需方与价格改革联动机制，对困难对象入住保基本养老机构，给予一定的财政补贴。对在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园入托的困难家庭幼儿，减免托费。对符合条件的养老托育设施项目，积极争取中央资金支持。
（三）完善收费机制
落实养老机构服务收费管理办法，坚持分类管理，优化保基本养老机构调价流程。完善长者照护之家、日间照料中心、老年人助餐点等社区养老服务收费政策，促进专业化、可持续发展。优化公办幼儿园办托班收费政策，研究合理的成本分摊规则。
（四）强化用地用房保障
将养老托育服务设施建设纳入各层次国土空间规划和年度计划，合理保障用地需求，并安排在合理区位。严格落实养老服务机构、幼儿园和托班等公建配套设施与新建住宅“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”的建设要求。对新建养老托育服务设施项目符合《划拨用地目录》的，采用划拨方式供地。降低养老用地成本，实现整体地价水平与标准厂房类工业基准地价相当。在保障安全前提下，鼓励利用存量厂房、商办建筑等提供养老托育服务。各区建立工作机制，细化操作流程，定期发布存量设施用于养老托育服务的资源目录。非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。
（五）加强金融支持
鼓励金融机构开发养老托育特色信贷，提供优惠利率支持。发挥开发性金融支持养老服务体系建设专项贷款作用，向符合条件的项目提供大额长期优惠贷款支持。创新信贷支持方式，探索推进应收账款质押贷款、收费权质押贷款等方式，落实信贷人员尽职免责政策。发挥担保增信机构作用，为养老托育机构融资提供增信支持。支持符合条件的养老机构通过上市、债券市场融资。支持保险机构开发养老托育相关责任险和运营险。
（六）落实税费优惠
对在社区依托固定场所设施提供养老托育服务的企业、事业单位和社会组织，其提供养老托育服务取得的收入，免征增值税，在计算企业所得税应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。对用于提供养老托育的房产、土地，按照规定享受契税、房产税、城镇土地使用税优惠政策。养老托育机构用水、用电、用气实行居民价格。企业设立的员工子女托育点所发生的符合条件的费用，可作为职工福利费支出在税前扣除。对吸纳符合条件劳动者的养老托育机构，按照规定给予社保补贴。
（七）营造良好环境
落实《上海市养老服务条例》，研究推进上海市学前教育和托育服务立法。坚持积极老龄化理念，创造条件让老年人积极参与经济、社会和文化生活。推动儿童优先原则融入社会政策，为儿童健康成长创造良好环境。积极推进“国家积极应对人口老龄化重点联系城市”“国家儿童友好城市”“全国婴幼儿照护服务示范城市”建设。
（八）建立考核机制
建立养老托育支持政策与工作成效联动机制，对工作成效明显的地区，在资金、项目等方面给予倾斜支持。将养老托育服务工作纳入相关考核内容。
附件：上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案重点任务分工表
附件
上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案重点任务分工表
《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》的政策解读
一、制订背景
“一老一小”关乎每个家庭和城市长远发展。为贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化、加强新时代老龄工作、优化生育政策促进人口长期均衡发展等战略部署，按照国办印发的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》和市委、市政府要求，市发展改革委会同有关部门，坚持问题导向、需求导向、效果导向，在深入调研基础上，制定形成了《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》（以下简称《实施方案》）。
二、主要内容
《实施方案》共提出4方面工作目标、30项政策措施。
（一）工作目标
力争到2025年，实现养老托育服务体系更加完善、服务供给更加有效、服务质量明显提高、群众满意度更高的工作目标。养老方面，到2025年，深化形成居家社区机构相协调，医养康养相结合的养老服务体系。全市养老床位从15.9万张增加到17.8万张，其中护理型床位不低于60%；各区社区养老服务设施均不低于常住人口每千人40平方米，有条件的区力争达到常住人口每千人50平方米。托育方面，到2025年，构建政府主导、家庭为主、多方参与，教养医相结合的托育服务体系。强化各级政府责任，增加公办托班供给，加大对普惠性托育机构的政策支持，探索社区托育服务模式，全面提升科学育儿指导服务。全市常住人口每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。普惠性托位占比不低于60%，开设托班的幼儿园占幼儿园总数比重不低于50%。
（二）重点任务和保障措施
重点任务包括促进养老服务结构优化功能提升、扩大托育服务有效供给、增加多层次多样化养老托育服务、加强养老托育人才队伍建设、提升养老托育监管服务效能共5个方面22项内容；保障措施包括建立统筹推进工作机制、加大财政投入、完善收费机制、强化用地用房保障、加大金融支持、落实税费优惠、营造良好环境、建立考核机制共8项内容。
1.养老方面。关于机构养老，出台“十四五”养老服务设施建设实施意见，在五个新城加大养老设施布局力度。大力发展护理型床位和认知症照护床位，到2025年，护理型床位占比从32%增至60%、认知障碍照护床位从5000张增至1.5万张。建立保基本养老床位统筹利用机制，提高床位利用率。深化长护险试点，提高养老机构照护服务的长护险支付标准。关于居家社区养老，推动日间照护服务机构分类发展，引入专业机构运营管理，提供照料护理、康复辅助等服务。全面推进认知障碍友好社区建设，实现街镇全覆盖。完善社区老年人助餐服务，探索发展家庭照护床位，推进老年人居家适老化改造，大力发展农村互助式养老。深化医养康养结合，完善养老机构和医疗机构签约合作服务机制，探索“养老院+互联网医院”。推动养老产业发展，组建上海康养医养集团。加强人才队伍建设，加强从业人员岗前培训和岗位技能提升。加大政策支持力度，对符合条件的养老护理员等养老服务从业人员给予适当补贴。
2.托育方面。加强科学育儿指导，每年为有需求的适龄婴幼儿家庭提供10次科学育儿指导服务，探索与互联网平台合作，精准推送科学育儿资源。推动幼儿园开设托班，在有条件的公办幼儿园新开、增开托班，新建和改扩建的公办幼儿园原则上均要开设托班，完善公办幼儿园办托班管理制度，优化公办幼儿园办托班收费政策。鼓励各类主体举办普惠性托育机构，支持有条件的企事业单位、园区、商务楼宇等，利用各类设施为职工提供托育服务。对于非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的，不需变更土地和房屋性质。研究制定普惠性托育服务设施建设支持政策，优化财政奖补政策。探索试点社区托育，支持各区利用社区综合服务设施，建设标准化、嵌入式的托育场所，研究制定社区托育服务标准和管理制度。发挥工会、共青团、妇联等群团组织和公益性社会组织作用，为居民提供托育服务。
此外，《实施方案》提出要推动数字化转型，打造养老托育数字化应用场景，助力老年人跨越数字鸿沟；加强养老托育监管服务，防范化解各类风险隐患等。