权威发布:《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》(附权威解读)

养老那些事儿 

上海市人民政府办公厅

关于印发《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》的通知

沪府办发〔2022〕3号

 

各区人民政府,市政府各委、办、局:

 

  经市政府同意,现将《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》印发给你们,请认真按照执行。

 

  上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案

 

  为深入贯彻《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》,结合实际,制定本实施方案。

 

  一、工作目标

 

  ——养老托育服务体系更加完善。到2025年,深化形成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系;构建政府主导、家庭为主、多方参与,教养医相结合的托育服务体系;“一老一小”整体推进机制更加健全。

 

  ——养老托育服务供给更加有效。到2025年,全市养老床位从15.9万张增加到17.8万张,其中护理型床位不低于60%;各区社区养老服务设施均不低于常住人口每千人40平方米,有条件的区力争达到常住人口每千人50平方米。全市常住人口每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个,普惠性托位占比不低于60%,开设托班的幼儿园占幼儿园总数比重不低于50%,科学育儿指导服务对常住人口适龄婴幼儿家庭全覆盖。

 

  ——养老托育服务质量明显提升。行业管理制度和服务标准体系更加健全,从业人员整体素质显著提升,政府投入和行业筹资水平稳定增长,数字化转型成效明显,覆盖全行业、全流程的监管体系全面建立,养老托育服务更加专业、科学、均衡、智慧和可持续。

 

  ——群众满意度不断提高。积极回应人民群众新期待,加快推动养老托育服务各项政策落地见效。建立健全养老托育服务动态评价和需求反馈机制,持续提升服务精准性和便利度,人民群众获得感和满意度不断提高。

 

  二、重点任务

 

  (一)促进养老服务结构优化功能提升

 

  1.保障基本养老服务。制定上海市基本养老服务清单。完善保基本养老机构(床位)建设与管理办法,明确建设、服务标准和管理要求,适当优化房型设置。建立保基本养老床位统筹利用机制,依托养老服务信息平台,建立轮候规则,研究激励政策,为老年人跨区域养老提供便利。鼓励各区建立本区域养老床位统筹利用机制,提高床位整体利用率。

 

  2.优化养老服务设施区域布局。制定“十四五”养老服务设施布局专项规划,稳步增加养老床位和各类社区养老服务设施。重点在新城和老年人口密集地区新增养老床位,鼓励中心城区进一步挖掘潜力,就近增加养老床位。研究实施存量养老服务设施改造提升工程,改善软硬件条件,提升专业服务能力。

 

  3.增强养老机构专业照护功能。聚焦失能、失智老年人照护需求,增加护理型床位和认知障碍照护床位。修订养老机构护理型床位设置指引,通过新建、改造等方式,增加护理型床位。制定认知障碍照护床位设置地方标准,鼓励发展老年认知障碍照护机构,支持在养老机构建设认知障碍照护单元。到2025年,认知障碍照护床位达到1.5万张。

 

  4.分类提升社区嵌入式养老服务。推动日间照护服务机构分类发展,引入专业机构管理,为部分失能、失智老人提供照料护理、康复辅助等服务,将符合条件的机构和服务纳入长护险覆盖范围。完善长者照护之家入住标准和退出机制,强化短期照护功能。优化老年助餐服务,鼓励多元主体参与。探索发展家庭照护床位。开展认知障碍友好社区建设,实现街镇全覆盖。大力发展农村互助式养老,支持利用农村宅基地或闲置集体建设用地建设养老服务设施。

 

  5.深化医养康养结合。推动社区卫生服务机构与养老服务机构同址或邻近设置。深化养老机构和医疗机构签约合作服务机制,探索以项目方式,为在养老机构开展医养结合服务的医护人员支付劳务费。探索组建区域医养联合体,推动在医疗、养老、护理、康复等机构之间有序转诊、双向转介。推广“养老院+互联网医院”模式,为老年人常态化提供开药、问诊、慢病管理、健康教育等服务。促进体养结合,建设长者运动健康之家。推动符合条件的培训疗养机构转型发展养老服务。

 

  6.完善老年健康服务体系。坚持预防为主,普及健康生活方式,推广健康养老理念。建设以市老年医学中心为引领,综合医院老年医学科为骨干,社区医疗卫生机构为基础的老年医疗服务网络。鼓励符合条件的医疗机构转型为康复医院或护理院,支持民营护理、康复医疗机构发展。健全安宁疗护服务体系,提升临终患者生命尊严。全面开展老年友善医疗机构建设,优化就医流程,为老年人就医提供便利。做实家庭医生签约服务,完善老年人健康档案,整合老年人体检、智慧健康驿站自检、医疗机构诊疗记录等信息,加强老年人健康管理服务。

 

  7.深化长期护理保险试点。修订《上海市长期护理保险试点办法》,完善评估认定、服务内容、过程监管、质量评价、支付标准等政策。研究提高养老机构照护服务长护险支付标准。完善长护险定点服务机构第三方综合评价标准体系,促进健康规范发展。推进长三角长护险养老机构延伸结算试点,支持老年人异地养老。鼓励商业保险机构开发商业长护险产品,探索引入商业保险机构等参与长护险经办服务。

 

  (二)扩大托育服务有效供给

 

  1.提升科学育儿指导服务。将科学育儿指导纳入“出生一件事”,免费发放《上海市母子健康手册》,实现常住人口婴幼儿家庭全覆盖,提供从怀孕初始到儿童期的孕育和健康指导。每个街镇配备1个家庭科学育儿指导站,每年为有需求的适龄婴幼儿家庭就近提供不少于10次的指导服务。依托“随申办”移动端推广“育之有道”APP等应用,探索与互联网平台合作,扩大免费育儿资源知晓度和覆盖面。开展“育儿加油站”“亲子嘉年华”等活动,提供膳食营养指导、生长发育检测、心理健康等教养医结合服务。制定实施科学育儿指导工作规范与评估办法,加强质量监督。

 

  2.推动幼儿园开设托班。在有条件的公办幼儿园新开、增开托班,新建和改扩建的公办幼儿园原则上均要开设托班。完善公办幼儿园办托班管理制度,明确托班硬件、师资、招生和经费保障等标准和规范。鼓励有条件的民办幼儿园开设普惠性托班。

 

  3.鼓励各类主体举办普惠性托育机构。完善托育服务设施设置标准和机构管理办法,保障安全和服务质量,鼓励更多符合条件的社会主体参与。支持有条件的企事业单位、园区、商务楼宇等,利用各类资源新建或改扩建托育服务设施,为职工提供托育服务。

 

  4.探索发展社区托育服务。制定社区托育设置标准和管理制度,鼓励利用各类社区综合服务设施,建设标准化、嵌入式的“宝宝屋”等托育场所,提供临时托、计时托等普惠托育服务。支持通过公建民营、购买服务等方式,引入专业托育机构,对社区托育场所进行规范化管理。

 

  5.促进“一老一小”融合发展。将养老托育服务纳入“15分钟社区生活圈”和家门口综合服务体系,加强资源统筹和共建共享。在社区为活力老人带养婴幼儿提供场地、设施等便利,开发针对性育儿指导课程,助力隔代照料。发挥工会、共青团、妇联等群团组织和公益性社会组织作用,为居民提供养老托育服务。

 

  (三)增加多层次多样化养老托育服务

 

  1.发展多样化养老托育服务。鼓励各类资本投资养老服务业,组建上海健康养老领域国有企业集团。鼓励为有需求的家庭定制个性化科学育儿指导和上门托育服务。培育老年教育多元举办主体,扩大老年教育资源供给。鼓励旅游企业创新开发更多适合老年人的旅游产品。支持更多市场主体参与老年人居家适老化改造,提供多样化产品和服务。积极推进多层住宅加装电梯。支持物业企业参与社区居家养老服务,探索“社区+物业+养老服务”模式。

 

  2.促进养老托育产品提质升级。积极发展老年人生活用品、护理产品、康复辅具等老年用品产业,培育一批“专精特新”小巨人企业、制造业单项冠军企业。支持举办中国国际养老、辅具及康复医疗博览会,发挥产业对接平台功能。探索将康复辅具纳入医疗器械创新审批特别通道,加快审批流程,拓宽应用场景,大力发展康复辅具特色产业园区。积极培育儿童玩教具、动画设计、旅游等行业领军品牌。

 

  3.推动家政服务提质扩容。深化家政服务提质扩容“领跑者”行动,发挥试点区示范带动作用。大力发展员工制家政企业,推动家政服务规范化、标准化。鼓励家政企业针对“一老一小”照护需求,开发针对性、个性化产品。支持符合条件的家政服务企业参与提供养老托育服务。

 

  4.加快数字化转型。实施“数字伙伴计划”,开展互联网应用适老化和信息无障碍改造专项行动,探索利用市场机制推广“为老服务一键通”,加强老年人数字技能教育和培训,助力老年人跨越数字鸿沟。围绕老年人防跌倒、紧急救援、独居老年人居家“安全监测”、认知障碍老人防走失等场景,发布智慧养老应用场景需求清单和产品名录。推动托育服务场所智慧化改造,建设幼儿来离园智能管理、体质体能健康状况、户外活动监测等应用场景。完善上海市养老服务平台和3岁以下幼儿托育服务管理平台功能,并纳入全市“一网通办”,提供“一站式”服务。

 

  (四)加强养老托育人才队伍建设

 

  1.加大专业人才培养力度。在有条件的高等院校和职业院校开设老年服务与管理、婴幼儿托育服务与管理等专业或课程。支持上海开放大学在养老、托育、家政等领域,开展学历教育、非学历培训和社区教育。培育产教融合型养老托育企业,支持建设一批产教融合实训基地。积极培育养老托育领域专业社会工作者。

 

  2.强化从业人员技能培训。实施养老托育从业人员技能提升工程,加强职业道德建设,开展养老托育从业人员岗前培训和岗位技能提升培训。支持行业协会等组织面向从业人员开展养老护理员、育婴员、保育员等职业技能等级认定。对参加养老托育相关职业工种培训且技能等级认定合格的从业人员,按照规定给予培训费补贴或技能提升补贴。

 

  3.完善人才激励保障政策。全面实施养老护理员薪酬等级体系,开展养老护理员市场工资价位监测。研究发布保育员等岗位市场工资指导价。加大政策支持力度,对符合条件的养老护理员等养老服务从业人员给予适当补贴。将养老产业纳入上海市人才引进重点支持范围。组织举办上海市养老护理职业技能竞赛、保育队伍技能大赛,按照规定开展评比表彰。

 

  (五)提升养老托育监管服务效能

 

  1.优化政务服务环境。试点推进养老托育服务机构设立“一件事”。定期发布养老托育服务支持政策清单,推动实现在线申请和办理。支持品牌化、连锁化养老机构发展,为其控股子公司(分支机构)在沪跨区域享受优惠政策提供便利。建立养老托育政务服务评价机制,提升政务服务质量。

 

  2.完善行业综合监管体系。落实《上海市养老服务机构综合监管办法》。完善托育机构监管机制,开展托育服务市场排摸和分类治理。建立养老托育服务机构信用档案,实行分级分类监管,为守信主体提供容缺审理、政策资金扶持等激励,对失信主体依法依规惩戒。健全养老托育多部门联合监管和执法机制,减少多头重复监管。发挥行业协会积极作用,加强标准制定,强化行业自律。

 

  3.防范化解各类风险。建立养老托育风险预警和应急处置机制,制定落实重大传染病疫情防控方案和应急预案,加强对养老托育机构建筑、消防、食品、医疗卫生等重点环节安全监督检查。加强对养老机构收取的质押金、预收款等大额资金的监管,规范托育机构收费行为。制定完善针对养老社区等新业态的监管措施。严防不法分子在“一老一小”领域以虚假投资、欺诈销售、高额返利等方式进行非法集资活动,保护消费者合法权益。

 

  三、保障措施

 

  (一)建立统筹推进工作机制

 

  建立上海市“一老一小”工作统筹推进机制,研究制定养老托育重大政策,推动重点任务、重大项目落地实施。各区成立区“一老一小”工作统筹推进机制。市有关部门按照职责分工,制定配套政策措施,推动各项任务落地。市发展改革委会同相关部门做好跟踪评估工作。

 

  (二)加大财政投入力度

 

  推进落实上海市“十四五”养老服务设施建设实施意见,提高保基本养老床位建设支持标准,对存量养老机构改造、认知障碍和护理型养老床位、各类社区养老服务设施建设给予补贴。研究制定“十四五”普惠性托育服务设施建设支持政策,优化普惠性托育服务机构奖补政策。鼓励各区通过提供场地、减免租金、运营补贴、以奖代补等方式,支持社会主体提供养老托育服务。研究补需方与价格改革联动机制,对困难对象入住保基本养老机构,给予一定的财政补贴。对在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园入托的困难家庭幼儿,减免托费。对符合条件的养老托育设施项目,积极争取中央资金支持。

 

  (三)完善收费机制

 

  落实养老机构服务收费管理办法,坚持分类管理,优化保基本养老机构调价流程。完善长者照护之家、日间照料中心、老年人助餐点等社区养老服务收费政策,促进专业化、可持续发展。优化公办幼儿园办托班收费政策,研究合理的成本分摊规则。

 

  (四)强化用地用房保障

 

  将养老托育服务设施建设纳入各层次国土空间规划和年度计划,合理保障用地需求,并安排在合理区位。严格落实养老服务机构、幼儿园和托班等公建配套设施与新建住宅“同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用”的建设要求。对新建养老托育服务设施项目符合《划拨用地目录》的,采用划拨方式供地。降低养老用地成本,实现整体地价水平与标准厂房类工业基准地价相当。在保障安全前提下,鼓励利用存量厂房、商办建筑等提供养老托育服务。各区建立工作机制,细化操作流程,定期发布存量设施用于养老托育服务的资源目录。非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的,不需变更土地和房屋性质。

 

  (五)加强金融支持

 

  鼓励金融机构开发养老托育特色信贷,提供优惠利率支持。发挥开发性金融支持养老服务体系建设专项贷款作用,向符合条件的项目提供大额长期优惠贷款支持。创新信贷支持方式,探索推进应收账款质押贷款、收费权质押贷款等方式,落实信贷人员尽职免责政策。发挥担保增信机构作用,为养老托育机构融资提供增信支持。支持符合条件的养老机构通过上市、债券市场融资。支持保险机构开发养老托育相关责任险和运营险。

 

  (六)落实税费优惠

 

  对在社区依托固定场所设施提供养老托育服务的企业、事业单位和社会组织,其提供养老托育服务取得的收入,免征增值税,在计算企业所得税应纳税所得额时,减按90%计入收入总额。对用于提供养老托育的房产、土地,按照规定享受契税、房产税、城镇土地使用税优惠政策。养老托育机构用水、用电、用气实行居民价格。企业设立的员工子女托育点所发生的符合条件的费用,可作为职工福利费支出在税前扣除。对吸纳符合条件劳动者的养老托育机构,按照规定给予社保补贴。

 

  (七)营造良好环境

 

  落实《上海市养老服务条例》,研究推进上海市学前教育和托育服务立法。坚持积极老龄化理念,创造条件让老年人积极参与经济、社会和文化生活。推动儿童优先原则融入社会政策,为儿童健康成长创造良好环境。积极推进“国家积极应对人口老龄化重点联系城市”“国家儿童友好城市”“全国婴幼儿照护服务示范城市”建设。

 

  (八)建立考核机制

 

  建立养老托育支持政策与工作成效联动机制,对工作成效明显的地区,在资金、项目等方面给予倾斜支持。将养老托育服务工作纳入相关考核内容。

 

  附件:上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案重点任务分工表

 

  附件

 

  上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案重点任务分工表

 

《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》的政策解读

 

  一、制订背景

 

  “一老一小”关乎每个家庭和城市长远发展。为贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化、加强新时代老龄工作、优化生育政策促进人口长期均衡发展等战略部署,按照国办印发的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》和市委、市政府要求,市发展改革委会同有关部门,坚持问题导向、需求导向、效果导向,在深入调研基础上,制定形成了《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》(以下简称《实施方案》)。

 

  二、主要内容

 

  《实施方案》共提出4方面工作目标、30项政策措施。

 

  (一)工作目标

 

  力争到2025年,实现养老托育服务体系更加完善、服务供给更加有效、服务质量明显提高、群众满意度更高的工作目标。养老方面,到2025年,深化形成居家社区机构相协调,医养康养相结合的养老服务体系。全市养老床位从15.9万张增加到17.8万张,其中护理型床位不低于60%;各区社区养老服务设施均不低于常住人口每千人40平方米,有条件的区力争达到常住人口每千人50平方米。托育方面,到2025年,构建政府主导、家庭为主、多方参与,教养医相结合的托育服务体系。强化各级政府责任,增加公办托班供给,加大对普惠性托育机构的政策支持,探索社区托育服务模式,全面提升科学育儿指导服务。全市常住人口每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。普惠性托位占比不低于60%,开设托班的幼儿园占幼儿园总数比重不低于50%。

 

  (二)重点任务和保障措施

 

  重点任务包括促进养老服务结构优化功能提升、扩大托育服务有效供给、增加多层次多样化养老托育服务、加强养老托育人才队伍建设、提升养老托育监管服务效能共5个方面22项内容;保障措施包括建立统筹推进工作机制、加大财政投入、完善收费机制、强化用地用房保障、加大金融支持、落实税费优惠、营造良好环境、建立考核机制共8项内容。

 

  1.养老方面。关于机构养老,出台“十四五”养老服务设施建设实施意见,在五个新城加大养老设施布局力度。大力发展护理型床位和认知症照护床位,到2025年,护理型床位占比从32%增至60%、认知障碍照护床位从5000张增至1.5万张。建立保基本养老床位统筹利用机制,提高床位利用率。深化长护险试点,提高养老机构照护服务的长护险支付标准。关于居家社区养老,推动日间照护服务机构分类发展,引入专业机构运营管理,提供照料护理、康复辅助等服务。全面推进认知障碍友好社区建设,实现街镇全覆盖。完善社区老年人助餐服务,探索发展家庭照护床位,推进老年人居家适老化改造,大力发展农村互助式养老。深化医养康养结合,完善养老机构和医疗机构签约合作服务机制,探索“养老院+互联网医院”。推动养老产业发展,组建上海康养医养集团。加强人才队伍建设,加强从业人员岗前培训和岗位技能提升。加大政策支持力度,对符合条件的养老护理员等养老服务从业人员给予适当补贴。

 

  2.托育方面。加强科学育儿指导,每年为有需求的适龄婴幼儿家庭提供10次科学育儿指导服务,探索与互联网平台合作,精准推送科学育儿资源。推动幼儿园开设托班,在有条件的公办幼儿园新开、增开托班,新建和改扩建的公办幼儿园原则上均要开设托班,完善公办幼儿园办托班管理制度,优化公办幼儿园办托班收费政策。鼓励各类主体举办普惠性托育机构,支持有条件的企事业单位、园区、商务楼宇等,利用各类设施为职工提供托育服务。对于非独立场所按照相关安全标准改造建设托育点并通过验收的,不需变更土地和房屋性质。研究制定普惠性托育服务设施建设支持政策,优化财政奖补政策。探索试点社区托育,支持各区利用社区综合服务设施,建设标准化、嵌入式的托育场所,研究制定社区托育服务标准和管理制度。发挥工会、共青团、妇联等群团组织和公益性社会组织作用,为居民提供托育服务。

 

  此外,《实施方案》提出要推动数字化转型,打造养老托育数字化应用场景,助力老年人跨越数字鸿沟;加强养老托育监管服务,防范化解各类风险隐患等。