湖南省民政厅解读《湖南省人民政府办公厅关于推进养老服务高质量发展的实施意见》
养老事业和养老产业协调发展
力推养老服务高质量发展
——解读《湖南省人民政府办公厅关于推进养老服务高质量发展的实施意见》
一、 政策出台
2020年12月31日，湖南省人民政府办公厅出台《关于推进养老服务高质量发展的实施意见》（湘政办发〔2020〕59号）（以下简称《实施意见》），包括划清职责界限、优化规划布局、补齐设施短板、提升服务质量、加大资金支持和强化监督管理等6大块20条具体措施，有效破解养老服务发展“痛点”“堵点”“难点”问题，致力于推进全省养老服务高质量发展。
二、政策背景
一是积极应对人口老龄化的迫切要求。湖南省60岁及以上老年人口1288.8万人，老年人口占比18.63%，老年人口基数大、增长快并呈现出高龄化、空巢化趋势，失能老人长期照护的供需矛盾日益突出，空巢（独居）、留守老年人养老服务应对压力较大，老年人养老、医疗、康复、照料、精神慰藉等服务需求问题越来越突出。二是推进经济社会高质量发展的现实需要。老年人总量增加和占比提高，增大社会保障和公共服务压力，增加个体和家庭用于养老的支出。同时，在人口老龄化背景下，人口红利逐步下降，对经济高质量发展带来挑战。因此，推进养老服务高质量发展是应对人口老龄化问题的长久之计，亦是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在。三是解决养老服务领域突出矛盾的关键举措。养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、供给体系不够协调、服务质量不高、投入保障有待加强、监管体系不够完善、人才与技术支撑不足等问题依然存在，人民群众养老服务需求尚未有效满足。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快推进养老服务发展已成为全社会的共同呼声。
三、 政策内容
（一）划清职责界限。《实施意见》首先明确了政府、市场、家庭和社会力量等“四方责任”。一是界定政府责任：各级政府要履行好规划引导、行业监督、环境营造及提供“兜底线、保基本”养老服务等职责；二是界定市场责任：要发挥好市场（社会）在基本养老服务中的资源配置作用和中高端养老等非基本养老服务中的决定性作用；三是界定家庭责任：家庭是养老的第一责任主体，鼓励提前通过购买社会保险、商业保险、财产储备等方式为老年生活提供支撑；四是界定社会力量责任：要支持和引导基层组织、社会组织及志愿者参与养老服务，形成人人参与、各尽其职的养老服务格局。
（二）优化规划布局。为确保全省养老服务统筹协调、科学有序发展，科学规划全省养老服务发展，提出“三个布局”。一是优化城市养老服务布局。推进养老服务骨干网建设，鼓励设立家庭养老服务床位。2022年底前，在每个县市区建设一所以上示范性养老机构；在每个街道建设综合养老服务中心；在90%以上的社区建设多功能日间照料机构，打造15分钟及以内社区养老服务圈。二是强化农村养老服务布局。在每个县选择2－4个乡镇建设具备医疗护理、养老服务功能的区域性（中心）敬老院。依托村级活动中心等公共服务平台，打造兼具集中居住和公共服务功能的农村养老服务设施，大力发展农村互助养老服务设施。支持区域性中心敬老院运营主体连锁运营农村养老服务设施。三是打造多元化养老产业布局。推进养老产业与医疗、保险、旅游等产业融合发展，大力发展旅居养老、康养小镇、森林康养等新兴业态，促进老年人生活照料、康复护理、健康服务等融合发展。鼓励各地打造龙头品牌，提升整体发展水平。
（三）补齐设施短板。为补齐养老服务基础设施短板，提出实施“四大工程”。一是实施社区养老设施配建工程。完善新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”工作规则。鼓励具备条件的居住社区参照《住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》（建科规〔2020〕7号）提到的“完整居住社区建设标准”，建设建筑面积不小于350平方米的老年人日间照料机构；二是实施闲置资源提升转化工程。全面清理闲置资源，对适合开展养老服务的，优先用于养老服务设施，可按规定在五年内实行继续按土地原用途和权利类型使用土地的过渡期政策；三是实施特困供养机构提升工程。通过新建一批、改扩建一批、提质升级一批、转型发展一批“四个一批”建设，逐步实现特困人员供养机构统一空间设计、功能配套、设施配置、装饰标识、文化氛围。2022年底前，全省特困人员供养机构护理型床位占比不少于50%，并符合二级以上养老机构等级标准；四是实施适老化改造工程。结合城镇老旧小区改造等，对纳入分散供养特困人员、城乡低保等范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，按照《无障碍设计规范》给予最急需的适老化改造。
（四）提升服务质量。为全面提升养老服务质量，支持养老服务高质量发展，提出“四个支撑”。一是强化标准化体系支撑。2022年底前，建立并实施全省统一的老年人能力和需求评估制度。2022年底前，建立全省统一的1－5级养老机构等级评价体系，实现等级评定结果全省互认；二是强化医养结合服务支撑。建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，鼓励多种形式的签约服务、协议合作。2021年底前，全省养老机构与医疗机构签约率达到100%；三是强化安全生产管理支撑。集中解决消防安全遗留问题，2021年底前，确保养老机构消防安全重大隐患全部清零。贯彻实施《养老机构服务安全基本规范》，推进安联网平台建设，健全应急管理机制，强化防疫设施建设，加强应急物资储备；四是强化人才队伍支撑。建立省、市、县和养老机构四级养老服务培训和实训体系，建立稳定的养老护理员人才队伍支持政策体系。2022年底前，全省建立15个以上省级养老护理员培训基地，培训1000名以上养老院院长、10万名养老护理员和5000名以上专兼职老年社会工作者。
（五）加大资金扶持。为加大资金投入，强化资金保障，提出“四项补助”。一是落实养老服务发展专项补助。各级福利彩票公益金要安排不低于55％的资金用于支持发展养老服务。加大特困人员供养机构运转经费保障力度，完善民办养老机构奖补政策，落实建设补贴、运营补贴，医养结合机构同等享受相关补贴政策。建立健全养老机构责任险、长期护理保险等制度。落实养老服务机构税收、行政事业性收费减免政策，水电气使用费参照居民生活类用户价格执行，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行。二是实施养老机构等级评定补助。对养老机构等级评定为3级以上的民办养老机构，分别由省级、市级、县级财政按规定在评定周期内给予一次性补助。三是实施社区养老服务运营补助。由专业机构和服务组织运营的社区养老服务设施，建筑面积在300平方米及以上的，根据不同面积及综合服务水平，可每年给予运营补贴，但不与床位运营补贴重复发放。四是实施连锁品牌扶持补助。对同时运营若干养老机构和社区居家养老服务中心，并实施同一服务标准、同一品牌连锁的养老服务供应商, 可按照连锁数量给予一定补助。
（六）强化监督管理。为加强综合监管，提高工作规范化水平，提出“四项措施”。一是加强综合监管。建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，定期通过“双随机一公开”方式，联合开展综合评估，并向社会公开。有效防范养老机构采取会员卡、预付费等方式收取大额费用带来非法集资风险。对养老机构备案、行政处罚、抽查检查结果等信息，通过“信用湖南”、“国家企业信用信息公示系统”等平台记录并公开，推动诚信经营。二是加强风险防控。持续开展养老服务领域非法集资整治工作，建立健全养老服务领域金融风险监测预警体系。加强宣传引导，强化老年人家庭教育，增强防骗识骗意识。三是加强组织协调。健全党委领导、政府主导、民政牵头、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，每年召开一次以上联席会议。四是强化绩效考核。加强行政效能建设与养老服务体系项目建设情况考核，对养老服务体系建设成效明显的市县进行通报，在安排养老服务补助及有关基础设施建设资金、遴选相关试点项目等方面给予支持。
四、 政策创新
一是职责定位更加明确。明确界定政府、市场、家庭、社会的职责定位，理清各方的职责边界。二是规划布局更加清晰。对城市养老、农村养老及养老产业布局进行清晰阐述，目标明确，重点突出。三是基建任务更加明确。提出社区养老设施配建、特困供养机构提升等目标任务，加大养老服务设施供给，有效夯实养老服务基础设施。四是发展指标更加量化。将目标任务进行明确和量化，便于理清思路和操作执行。比如制定了到2022年底，每个县市区建设一所以上示范性养老机构的目标任务。五是扶持政策更加精准。着眼具体问题精准施策，提高政策针对性和实效性。比如围绕解决公办养老机构运转难的问题，提出加大特困人员供养机构运转经费保障力度的措施；围绕解决民办养老机构发展问题，提出实施养老服务发展专项补助、养老机构等级评定补助的措施。
湖南省人民政府办公厅关于推进养老服务高质量发展的实施意见
湘政办发〔2020〕59号
各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
为贯彻落实习近平总书记关于养老工作的系列重要指示批示精神和党的十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）等文件精神，大力实施“三高四新”战略，加快推进我省养老服务高质量发展，经省人民政府同意，现提出如下实施意见。
一、健全各尽其责养老格局。各级政府要履行好规划引导、行业监督、环境营造及提供“兜底线、保基本”养老服务等职责；要发挥好市场（社会）在基本养老服务中的资源配置作用和中高端养老等非基本养老服务中的决定性作用；家庭是养老的第一责任主体，鼓励提前通过购买社会保险、商业保险、财产储备等方式为老年生活提供支撑；要支持和引导基层组织、社会组织及志愿者参与养老服务，形成人人参与、各尽其职的养老服务格局。
二、优化城市养老服务布局。各地要推进养老服务骨干网建设，发展集中管理运营的社区嵌入式、分布式、小型化、连锁化的养老服务设施和带护理型床位的日间照料机构。增加家庭服务功能模块，鼓励设立家庭养老服务床位。2022年底前，在每个县市区建设一所以上集康复治疗、医疗护理、养老服务为一体的示范性养老机构；在每个街道建设具备全托、日托、上门服务等功能的综合养老服务中心；在90%以上的社区建设兼具全托、日托、助餐、助洁、助浴、助护等服务的日间照料机构，打造15分钟及以内社区养老服务圈。
三、强化农村养老服务布局。各地要在每个县选择2—4个基础条件好、辐射能力强、交通便利的乡镇，建设具备医疗护理、养老服务功能的区域性（中心）敬老院。在村居按照“政府扶得起、老人用得上、服务可持续”原则，依托村级活动中心等公共服务平台，打造兼具集中居住和公共服务功能的农村养老服务设施，大力发展农村互助养老服务设施。支持区域性（中心）敬老院运营主体发挥辐射作用，连锁运营农村养老服务设施。
四、打造多元化养老产业布局。各地要加快养老产业与医疗、保险、旅游等产业融合步伐，大力发展旅居养老、康养小镇、森林康养等新兴业态，促进老年人生活照料、康复护理、健康服务等融合发展。鼓励各地打造有服务能力、品牌影响力、规模基础的养老企业和组织，形成龙头品牌，提升整体发展水平。
五、实施社区养老设施配建工程。各地要将民政部门纳入同级城市规划、国土空间规划委员会，并明确相应职责。落实《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规〔2019〕3号）要求，合理规划养老服务设施空间布局，切实保障养老服务设施用地。完善新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”工作规则，在项目产权移交环节，建设单位应当按照约定的移交方式，自竣工验收合格之日起三个月内将养老服务设施以及有关建设资料全部无偿移交所在县市区人民政府，由民政部门统筹使用并履行监管职责，确保养老服务用途。项目验收环节，对存在配套养老服务设施缓建、缩建、停建、不建和未办理移交手续等问题且未整改到位的，建设单位不得组织竣工验收。鼓励具备条件的居住社区参照《住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》（建科规〔2020〕7号）提出的“完整居住社区建设标准”，建设建筑面积不小于350平方米的老年人日间照料机构。
六、推进闲置资源提升转化工程。各地要加大闲置资源利用改造提升力度，全面清理城镇废弃厂房、基层政府和事业单位调整后腾出的办公用房、转型中的公办培训中心和疗养院、学校、社区用房等闲置资源，对适合开展养老服务的，根据统筹规划布局要求，优先用于养老服务设施，可按规定在五年内实行继续按土地原用途和权利类型使用土地的过渡期政策。同时，通过招标、委托或公开竞争方式无偿或低偿委托民办养老服务组织运营。
七、实施特困人员供养机构提升工程。各地要通过新建一批、改扩建一批、提质升级一批、转型发展一批“四个一批”建设，逐步实现特困人员供养机构“五个统一”，即统一空间设计、功能配套、设施配置、装饰标识、文化氛围。深化公建民营、民办公助等运营机制改革。2022年底前，全省特困人员供养机构护理型床位占比不低于50%，并符合二级以上养老机构等级标准。
八、开展社区居家适老化改造工程。各地要结合城镇老旧小区改造等，对纳入分散供养特困人员、城乡低保等范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，按照《无障碍设计规范》给予最急需的适老化改造，通过财政专项资金、福彩公益金、社会捐赠等方式予以必要支持。
九、建立老年人评估和养老服务标准化体系。各地要推动全省老年人评估和养老服务标准化体系建设，2022年底前，建立并实施全省统一的老年人能力和需求评估制度，基本建立包含通用基础、服务提供、支撑保障的养老服务标准化体系。全面实施养老机构等级评定，2022年底前，建立全省统一的1—5级养老机构等级评价体系，实现等级评定结果全省互认。
十、推进医养结合服务。各地要建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，鼓励多种形式的签约服务、协议合作。2021年底前，全省养老机构与医疗机构签约率达到100%。完善养老设施专项规划和区域卫生规划，推动综合养老服务中心与社区卫生服务站、护理站或其他医疗设施同址或邻近设置。推进各类养老机构与各级医疗机构建立协议合作关系，2022年底前，全省养老机构和协议合作的医疗卫生机构普遍开通双向转介便捷通道；推进基层医疗卫生机构和医务人员与居家老人建立签约服务关系，为老年人提供连续性的健康管理和医疗服务；所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的便捷通道。支持有条件的养老机构按相关规定开办各类康复医院、护理院、安宁疗护机构等，支持医疗机构按照有关规定设立养老机构，重点为失能失智老年人提供所需的医疗护理和生活照护服务。
十一、提升安全生产管理水平。集中解决消防安全遗留问题，2021年底前，各地要确保养老机构消防安全重大隐患全部清零。对因总建筑面积较小或条件限制难以设置自动消防系统的建筑，加强物防、技防措施，在服务对象住宿、主要活动场所和康复医疗用房安装独立式感烟火灾探测报警器和局部应用自动喷水灭火系统，配齐应急照明设备和灭火器。对符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地、规划等手续问题未能通过消防审验的，2021年底前，由属地市州、县市区人民政府按规定集中研究处理。贯彻实施《养老机构服务安全基本规范》，规范引导养老机构提供安全优质服务。县市区要推进安联网平台建设，搭建涵盖县域内养老机构消防安全、食品安全、照护安全、视频监管等功能为一体的综合安全监管平台。各地要建立养老机构自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共事件预案，做好各类风险日常评估和干预，健全应急管理机制。要强化防疫设施建设，养老机构在设计建筑时，充分考虑医院感染管理要求。要加强应急物资储备，应根据养老机构床位、老人、工作人员数等，强制配置一定比例的应急物资。
十二、强化人才队伍建设。各地要建立省、市、县和养老机构四级养老服务培训和实训体系，建立稳定的养老护理员人才队伍支持政策体系。综合考虑养老护理员工作年限、技能水平等因素，合理制定和落实薪酬待遇，支持用人单位发放一次性入职补贴、养老服务岗位补贴等，稳步提高养老服务行业一线工作人员的工资待遇水平（事业单位岗位津贴纳入绩效工资总量管理）。举办不同层级的养老护理员技能大赛，对获奖选手各地可根据有关规定按程序授予“技术能手”、“五一劳动奖章”等称号。全面推行养老护理员等就业技能培训、岗位技能提升培训、转岗培训和创业培训，2022年底前，全省建立15个以上以职业院校、养老机构等为依托的省级养老护理员培训基地，培训1000名以上养老院院长、10万名养老护理员和5000名以上专兼职老年社会工作者；对符合我省职业技能培训补贴政策条件的，按规定享受培训补贴，各地不得以地域、户籍、年龄、缴纳社保等为前提条件，限制上述人员参加培训并享受培训补贴。
十三、落实养老服务发展专项补助。各地要持续加大财政投入，安排养老服务体系建设专项资金。各级福利彩票公益金要安排不低于55％的资金用于支持发展养老服务。加大特困人员供养机构运转经费保障力度，各地根据实际情况合理确定运转保障标准。完善民办养老机构奖补政策，各地要落实建设补贴，并按实际接收的失能、部分失能老年人，不区分民办养老机构经营性质，分档给予运营补贴，医养结合机构同等享受相关补贴政策。要建立健全养老机构责任险、长期护理保险等制度。落实养老服务机构税收、行政事业性收费减免政策，水电气使用费参照居民生活类用户价格执行，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行。
十四、实施养老机构等级评定补助。对养老机构等级评定为3级以上的民办养老机构，分别由省、市、县级财政按规定在评定周期内给予一次性补助。
十五、实行社区养老服务运营补助。由专业机构和服务组织运营的社区养老服务设施，建筑面积在300平方米及以上的，根据不同面积及综合服务水平，各地可每年给予运营补贴，但不与床位运营补贴重复发放。
十六、实施连锁品牌扶持补助。对同时运营若干养老机构和社区居家养老服务中心，并实施同一服务标准、同一品牌连锁的养老服务供应商, 各地可按照连锁数量给予一定补助。
十七、加强综合监管。各地要建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，定期通过“双随机一公开”方式，联合开展养老机构人员、设施、服务、管理等综合评估，并向社会公开。规范养老机构收费分类、标准调整间距、收费公示等，采取商业银行第三方存管等形式，有效防范养老机构采取会员卡、预付费等方式收取大额费用带来非法集资风险。对养老机构备案、行政处罚、抽查检查结果等信息，通过“信用湖南”、“国家企业信用信息公示系统”等平台记录并公开，推动诚信经营。
十八、加强风险防控。各地要持续开展养老服务领域非法集资整治工作，建立健全养老服务领域金融风险监测预警体系。压实属地责任，健全养老服务领域风险防控网格化治理机制，督促养老机构落实非法集资防控主体责任，完善举报奖励机制。依托各级防范化解涉众型非法经营活动稳定风险联席会议制度和处置非法集资工作机构，加强协调配合，对涉嫌非法集资行为及时调查核实、发布风险提示并依法稳妥处置。要加强宣传引导，强化老年人家庭教育，增强防骗识骗意识。
十九、加强组织协调。各地要健全党委领导、政府主导、民政牵头、部门负责、社会参与的养老服务工作机制，每年召开一次以上联席会议。
二十、强化绩效考核。加强行政效能建设与养老服务体系项目建设情况考核，对养老服务体系建设成效明显的市县进行通报，在安排养老服务补助及有关基础设施建设资金、遴选相关试点项目等方面给予支持。
本意见自发布之日起施行。
湖南省人民政府办公厅
2020年12月30日
（此件主动公开）