一、 我国养老政策体系的问题
近年来，中央和地方政府出台了多项政策措施推动养老设施建设和服务水平提升，取得了一定成效。但是，我国养老服务和产业发展仍然相对滞后，无法满足日益增长的养老需要，这反映出养老政策还有许多方面需要完善。
第一，名义政策多，实际落实难。根据不完全统计，2000年以来，由中央单位出台的促进养老发展的法律、规划、决定、意见就有26项之多。2012年以后，政策出台的密度明显加大。但是，总体来讲，我国养老政策原则性的提法多、实质性的措施少。政策缺乏配套措施、实施细则以及量化规定，更缺乏相应的财力保障，含金量不足。大多数政策以“意见、通知、办法”等文件形式出现，上升到部委规章和管理条例层次上的已很少，行政法规和法律层次的政策更少。
第二，政策力度不够，结构调整更为欠缺。财政资金用于养老服务体系建设的规模总体较小。2010—2013年，我国财政支出用于65岁以上老年人口养老服务人均投入分别为14元、21元、29.9元和40.4元，远低于美国的水平。养老用地政策力度有待增强，地方真正将养老设施用地纳入用地计划的时间并不长，土地政策未考虑养老需求的空间布局特征，使养老服务设施难以获得位置较好的地段，这使养老机构对接优质公共服务资源的成本提高，降低了养老机构的吸引力。
第三，针对供给方政策多，关注需求方政策少。财政政策更多针对养老机构和设施的提供，而对消费的鼓励和刺激政策有限。直到2013年，财政政策才明确对贫困的高龄、失能老人的养老服务进行财政补贴。税收优惠政策重点致力于降低养老机构的运营成本，而对于服务需求方，除了基本养老保险费的税前扣除外，税收优惠设计基本处于空白状态。人才政策关注了人才的培养和评价，力求不断增加专业人才的供给，但是，对养老机构的专业人才的配置和使用标准却缺乏要求和约束，使养老机构缺乏对专业人才的需求动力。
第四，重建设环节，轻运营环节。长期以来，政府把养老政策重点放在新建养老项目上。2011—2013年，北京市累计养老服务投入82亿元，其中，80%的投入主要用在养老机构建设、增加养老机构床位上，与此同时，对养老机构的运营补助却少得可怜。养老护理是养老机构运营的重要环节，目前，我国持证上岗的养老护理员不到6万人，只占养老护理员的1/5。在当前专业技术人员待遇水平提高难、职业发展前景不明朗的条件下，虽然社会上对养老护理员等需求旺盛，也很难吸引人力资源向养老服务业流动。
第五，城乡和区域差异大，统筹协调难。从养老设施看，城镇经济发展水平高，越是大城市财税积累能力越强，越能为养老设施建设和服务提供创造好的条件。而目前农村养老体系尚未完全建立起来，仅有的以乡(镇)为单位修建的敬老院，多半只接收“五保户”，而且设施相当落后，护理水平也跟不上。异地养老最大的问题就是医保报销。在大城市，越来越多随儿女异地养老的外省退休老人，受医保无法异地报销结算的制约，看病难、看病贵的问题正在加剧。由于异地就医难以实现即时结算，也影响到北京等大城市养老功能向周边地区的疏解。
第六，重政策制订，轻法律规范。从中央政府出台的促进养老发展的二三十项政策法规看，只有《中华人民共和国老年人权益保障法》、《社会福利机构管理暂行办法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等少数几项属于法律法规范畴，其他都是短期政策措施。而民非条例中一些条款已成为制约社会资本进入养老行业的障碍。社会投资者为享受优惠政策而注册为民办非企业，与此同时，投资者的权益却失去了保障，资产收益、处置和退出的权利被剥夺了，这影响了社会资本进入养老行业的积极性。
二、构建新型养老政策体系
第一，强化政府引导和引领作用。科学制定养老服务发展规划。将养老服务业列为服务业重点发展领域，科学制定养老服务机构设施布点规划，明确规定将公益性和准公益性养老机构选址在城市发展的成熟地段，降低其后期运营成本，把养老服务设施建设纳入社区配套用房建设范围。推进基本养老服务均等化。建立提供基本生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援、法律服务、社会参与等服务的基本养老服务制度。完善养老公共服务设施。推进社区养老服务设施配置标准化。老旧小区必须将30%以上的社区配套用房用于养老服务用途。
第二，加大财政支持力度。建立强制性的供给机制。把城乡养老服务财政支出职责更具体地纳入到地方法律法规的细则之中。明确各级公共财政对公益性养老服务投入的法定职责。通过调整高层政府与基层政府的养老事权划分，降低基层政府的筹资负担。提高财政保障水平，建立失能、半失能老人长期护理服务基金，政府承担比例可根据地方公共财政支付能力确定。积极争取更大的地方债发行规模，重点支持养老基础设施项目建设。加大财政补贴力度。制定全国统一的对经济困难的高龄、失能老人的财政补贴标准，逐步建立省级统筹养老服务补贴制度。
第三，落实税费优惠政策。对社区综合为老服务机构、家庭服务企业提供的养护服务同样免征营业税;对养老机构并购、分立等过程中发生的资产、土地使用权转移行为，不征收营业税。在企业和个人向非营利性的养老服务机构捐赠的所得税抵扣中，引入跨年度递延抵扣。提高企业年金的缴费免税额，对于额度内的企业缴费部分，可允许作为企业所得税税前扣除项目，直接列入管理费用;对于个人缴费部分，可允许减免个人所得税。适度增加与老人居住在一起的子女的工薪所得课税费用扣除额，实现赡养费用的税前扣除。
第四，进一步完善用地政策。借鉴保障性住房的供地模式，在地块出让时实行打包，即在普通地块供应时，必须按一定比例配建养老项目。对国家养老改革试验区城镇建设用地实行计划单列，由国土资源部直接下达用地指标给试点城镇使用。实施城乡建设用地增减挂钩试点。针对开发商的行为进行功能细分，配建公益性护理设施的项目，提供一定的划拨用地。探索农民向本集体经济组织以外的他人转让宅基地的方式，允许农村宅基地转让给城镇居民或企业，实现农村居民出宅基地，城镇居民和企业出资金，共同建设养老机构的新局面。
第五，拓展人才培养和就业渠道。凡学生在校期间以及毕业后为任何社区提供1-2年的老年志愿服务，政府除给予他们服务期间生活费补贴外，还提供教育奖励资助其接受更高的教育或帮助偿还大学助学贷款。建立健全养老服务和护理的志愿者机制，推行老年服务“时间储蓄”制度。完善对养老机构的人才要求，强制要求养老机构按照护患比配备专业护理人员。将民办非营利性养老服务机构的养老护理员纳入公益性岗位管理。落实国家关于养老服务从业人员技术等级评定制度的相关规定，实行职业资格认证制度，建立养老服务从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度。
第六，健全社会保障制度。尽快制定针对退休职工的跨省异地就医结算办法。建立统一的医保信息平台。缩小各地报销比例差别，努力实现全国统一报销比例。提高医保统筹水平。建立长期照护保险制度。按照保费负担公平性、社会共济性及政府责任原则，保费征收应采取个人、企业及政府三方共同负担的方式。推动商业性长期照护保险的先试先行。促进医养融合发展，逐步将闲置医疗资源转型为医养结合的养老服务机构。
第七，积极发展中介服务。促进养老社区与专业老年服务机构、餐饮服务公司、医院、老年大学等合作，将现代服务业融入到传统养老业，使社区服务与管理产生质的飞跃。制定和完善养老服务标准体系。加快出台养老服务评估制度，引入第三方开展养老服务评估。建设服务信息系统。老人因健康状况变化需在家、社区、医院、专业照护机构间转移时，各专业服务机构应实现信息互通、服务互动，从而实现养老服务体系功能的最大化，带动整个服务体系的发展。
第八，促进民非法律制度完善。取消“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”的禁止性规定，允许民非机构从事正当营利性活动。尊重民办非企业单位的自主权，民办非企业单位依照法律、行政法规及其章程规定开展活动，任何组织或个人不得干涉，任何单位和个人不得私分、侵占、挪用民办非企业单位的财产。保障民间出资人的资产权益。民办非营利性养老服务机构出资人，按照国家有关规定预留必需的费用后，当年仍有收支结余的，可从年收支结余中提取一定比例用于奖励举办人。投入满一定年限，出资人的产权份额可以转让、继承、赠与。
来源：中国经济时报-中国经济新闻网 作者：刘立峰 甄小燕 编辑：马博
(作者单位：国家发改委投资所、中国国际工程咨询公司)